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【教育改革方向】教育“管办评分离”如何走进现实?  

2014-02-18 08:03:42|  分类: 教育宏观思考、政 |  标签: |举报 |字号 订阅

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人民政协网 www.rmzxb.com.cn        日期:2014-02-12 01:58           字体显示:大 中 小
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  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第42条对“深化教育领域综合改革”做出了战略部署,特别提出要深入推进管办评分离要求。2014年教育部工作也提出要加快推进教育治理体系和治理能力现代化。伴随深化教育体制改革的脚步,政府在放权的同时如何引导学校发展,学校如何完善内部治理结构,社会如何开展教育评估检测?为此,本刊特约专家学者探讨相关议题。 ——编者

 

健全学校法人治理结构 从管理走向“治理” 

人民政协网 www.rmzxb.com.cn        日期:2014-02-12 01:58           字体显示:大 中 小
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周光礼
 
 
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  2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文公布,明确提出了“深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构”的教改新思路。2014年1月12日,国务院决定取消和下放“利用网络实施远程高等学历教育的网校审批”,意味着政府开始推进教育的管办评分离,加快简政放权和职能转变。建立健全学校法人治理结构是深入推进管办评分离的重要内容,是关系中国教育管理体制改革成败的一项重要决策。
  自上个世纪80年代以来,政府对过于集权的教育管理体制进行了一系列改革。这些改革的核心是下放管理权限、引入竞争机制、落实办学自主权、提高学校的生机与活力。应该说,通过改革,逐步确立了学校相对独立的主体地位,大大激发了学校的办学活力。然而,由于学校法人治理结构不完善,出现了一些教育机构受少数“内部人”控制、权力垄断于“一把手”而引发的大面积职务犯罪、不合理的小团体利益膨胀、不同程度偏离公益目标等问题。产生这些问题的根源在于,尚未从根本上真正理顺政府监管和学校自治、学校办学与社会问责之间的关系。也正因为如此,中国传统教育管理体制存在着一个“悖论”:一收就死,一放就乱。一强调公益属性,就容易对学校管得过死,抑制了学校的生机与活力,产生了所谓的“一收就死”;一强调增强办学活力,就容易放松对学校应有的监管,致使一些学校过于追求自身利益,偏离了公益目标,形成了所谓的“一放就乱”。这个悖论的消解取决于如下问题的解决:扩大学校办学自主权究竟应该如何实现?政府究竟应该如何管好学校自主办学?
  十八届三中全会提出了由“管理”走向“治理”的新思路,一字之差,蕴涵着重大的理论创新。如其所言,要深化教育领域综合改革,推动政府管理向社会治理转变。深入推进管办评分离,建立公办高校法人治理结构。治理的精髓是多元参与。因此,中国教育管理体制变革的核心是再造教育行政逻辑。从管理逻辑走向治理逻辑是深入推进管办评分离的根本途径,关键是加强学校法人治理结构建设:
  一是构建新型学校治理模式,真正实现政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求,要通过学校章程的形式,明确政府管理的权限和职责,明确各级各类学校办学的权利和责任,形成不同办学模式,避免千校一面。完善学校目标管理和绩效管理机制。健全校务公开制度,接受师生员工和社会的监督。
  二是发挥市场的调节作用,促进高等教育治理的制度创新。随着计划经济向市场经济的转型,政府与学校的关系经由政治化、行政化的关系逐步形成一种利益分化、市场化的契约关系。十八届三中全会提出,要发挥市场在资源配置中的决定作用,加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校的行政级别。
  三是强化政府向社会赋权的力度,发挥社会组织在教育中的作用。社会在完善学校治理中应发挥重要作用。要让社会发挥体制创新的积极性,首先需要赋权给社会。社会首先需要自己的空间,社会力量才能产生和成长起来,才会有能力去创新。同时,社会体制创新能力的发展,也有利于政府本身的改革。十八届三中全会明确提出,要转变政府职能,发挥社会中介评估组织在学校治理中的作用,因此要大力推进中介组织的专业评价。
  四是完善学校内部法人治理结构,制订学校章程。学校法人治理结构旨在对学校内部权力进行合理配置,以彰显办学自主权的合法性。完善学校法人治理结构的关键是建立权力制衡机制。为此需要建好两个机构:理事会和管理层。与现行学校领导班子集决策权和执行权于一身不同,学校法人治理结构以理事会及其领导下的管理层为主要构架,以实现决策权、执行权、监督权的分离。此外,为了保障学校法人治理的运行,必须制定学校章程。作为学校治理的“宪章”,学校章程首先是政府与学校法人签订的公法契约,对双方都有法律约束力;其次是学校法人治理结构的制度载体,规定了各利益相关者参与学校重大事项决策的席位比例;第三是学校理事会和管理层的运行规则,明确理事会和管理层的职责,强化责任追究机制。
  (作者系中国人民大学教育学院教授,中国教育改革与发展规划学会副会长、秘书长)

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